Bénin : une gouvernance démocratique et politique perfectible

La conférence nationale organisée au Bénin dans les années 90¹, première du genre en Afrique, a débouché sur d’importants acquis démocratiques. Par elle, le pays a retrouvé une stabilité politique et institutionnelle, l’alternance démocratique par des élections libres est acceptée, l’armée est retournée dans les casernes, neutre et républicaine, la garantie constitutionnelle des libertés publiques et des droits fondamentaux est incontestable, la liberté d’expression est assurée par une presse libre et le contrôle citoyen de l’action publique, est une réalité². En 2011, le Bénin s’est doté d’une Charte nationale pour la gouvernance du développement, devenu son référentiel dans les différentes déclinaisons de la gouvernance³. L’alternance politique qui a porté au pouvoir le président Patrice Talon a initié plusieurs réformes dont l’une des plus marquantes est la révision de la constitution de 1990. En effet, la constitution de décembre 1990 qui a charrié tous ces acquis a gagné en Afrique le record de longévité, de stabilité et d’intangibilité. Sa modification en novembre 2019 n’a pas été sans grande opposition citoyenne et politique. En effet, pour le constitutionnaliste, le Professeur Frédéric Joël Aïvo, au Bénin, comme dans beaucoup de pays africains, « le mot révision de la Constitution sent le soufre ».

Selon l’universitaire et non moins homme politique, dans l’esprit des Africains, la révision signifie manipulation, instrumentalisation, tripatouillage, au mieux attouchement de la Constitution à ses endroits sensibles. Cette méfiance, les Béninois l’ont exprimée à chaque fois qu’un processus a été ouvert. Les acquis en matière de gouvernance démocratique et politique semble être remis en cause et des voix dissidentes dénoncent d’emblée « les dérives autoritaires » du président.

Démocratie faiblement sensible au genre

Dans son discours d’investiture du 6 avril 2016, le président Patrice Talon avait été clair sur les principes directeurs de sa gouvernance. « la compétence sera désormais le principal critère de promotion des cadres aux postes de responsabilité. (…) c’est la sélection par le mérite et l’observation des valeurs qui font la qualité d’une gouvernance », annonçait-il d’emblée. Autrement dit, sa gouvernance ne donnerait pas une précellence ni à la parité, ni à l’équilibre régionale, ou à une autre considération.

Dans la vie politique, cette profession de foi se reflète au niveau des institutions de la République et du système partisan, par le taux de représentation des femmes dans les postes électifs et nominatifs. Ainsi, dans le quatrième gouvernement du président Talon, 5 femmes ministres sur un total de 24, soit un taux de 21% (plus exactement, 20,83%). Un taux qui est loin de la parité. De la même manière, cinq (5) siègent au sein de la septième législature béninoise (élections législatives controversées d’avril 2019), soit un taux de 6%. Elles étaient six (6) dans la sixième législature. Il faut néanmoins préciser que le nouveau code électoral de 2019 a prévu une discrimination positive à l’égard des femmes. Ainsi dans chaque circonscription électorale au moins un siège est réservé aux femmes ce qui permet d’avoir au moins 24 femmes sur les 83 (soit 28%) à la prochaine législature.

Or, l’une des ouvertures démocratiques modernes est la présence des femmes dans les instances nominatives et électives. Si depuis les Conférences nationales des avancées timides sont globalement notées, aujourd’hui, avec la consécration de la parité, la représentation des femmes dans les instances électives devient de plus en plus effective. Cependant, cette politique préfigure-t-elle la qualité de la présence des femmes ? Apporte-t-elle une plus-value nodale dans le jeu politique et à l’efficacité de l’action du parlement en termes de production de lois et de contrôle de l’action du gouvernement ? Ces interrogations lèvent le voile sur la question de la qualité et, par ricochet, de l’efficacité de la représentation des femmes. Car, au fond, il ne s’agit pas de représenter pour représenter (une représentation de façade, une mascarade). Au Bénin, la représentation des femmes est loin d’être satisfaisante si l’on se fonde sur la perception des sondés. En effet, 30,5% des répondants estiment « insuffisante » la présence des femmes au Parlement, tandis que 37,6% considèrent que celle-ci est « passable ». En revanche, seuls 11,5% des enquêtés la considèrent comme « bonne » et une petite minorité de 5,5% la trouve « excellente ».

La tendance globale de l’appréciation de la présence des femmes au sein du Parlement béninois est corroborée par les résultats de l’enquête sur la participation de celles-ci dans les processus électoraux. En effet, si 39,6% des répondants sont d’avis que la participation des femmes dans les processus électoraux est « passable », 20,1% des enquêtés sont plus pessimistes en la trouvant « mauvaise ». Seuls 13,6% la considèrent « bon » et, plus faiblement encore, 5% la jugent « excellente ».

A côté de la grande marginalité des femmes, l’on trouve pourtant des championnes dans l’arêne politique. Extrêmement minoritaire, l’étude de leur profil dénote que ce sont des femmes du sérail, qui valsent entre l’Assemblée nationale et le gouvernement. Tant au niveau national (central) qu’au niveau local, les femmes demeurent grandement sous représentées. Ainsi, sur 77 maires, le Bénin ne compte que 3 femmes, soit moins de 4%. Au niveau des élus locaux, le constat est identique, elles sont 69 femmes sur 1435 élus locaux, soit là aussi moins de 5%. En effet, peu de femmes sont militantes dans les partis politiques4. Au moment de la rédaction de ce rapport, Claudine Prudencio est la seule femme présidente (leader) de parti politique au Bénin, l’Union démocratique pour un Bénin nouveau (UDBN). Il faut relever cependant que son parti n’a pas pu participer aux élections législatives d’avril 2019 pour non-conformité à la Charte des partis politiques. Mais son leader affirme et assume son appartenance à la mouvance présidentielle. Sa nomination au poste de représentant du Bénin au parlement panafricain ne serait-elle pas un contre-poids ? Le

Bénin serait-il une démocratie misogyne ?

Ce tableau d’ensemble peu reluisant ne doit néanmoins pas occulter les efforts gouvernementaux pour se conformer à l’article 26 de la Constitution béninoise, à la Charte d’Equité Hommes / Femmes en politique au Bénin, à l’Agenda 2030 des Nations Unies qui fixe les objectifs de développement durable et à l’Agenda 2063 de l’Union Africaine. La réforme la plus emblématique est celle de la révision de la Constitution de 90 ; laquelle a permis d’intégrer dans l’article 26 de nouvelles mesures en faveur de l’égalité entre les genres. Aux termes de cet article, « L’Etat assure à tous l’égalité devant la loi, sans distinction d’origine, de race, de sexe, de religion, d’opinion politique ou de position sociale. L’homme et la femme sont égaux en droit. Pour rendre effectif ce droit, la loi électorale prévoit des dispositions spéciales pouvant favoriser la promotion et l’amélioration de la représentation de la femme au sein des assemblées parlementaires nationales, communales, municipales et locales ».

Une gouvernance électorale en crise

La gouvernance électorale implique l’organisation d’élections libres, sincères, transparentes et inclusives. Si en Afrique les textes fondamentaux consacrent ce principe, la pratique des Etats est peu conforme avec l’esprit et la lettre des normes qui encadrent les élections. L’organisation d’élections conformes aux standards internationaux est encore très problématique dans le continent africain. La question de l’inclusivité électorale est entre autres des points de fragilité de la gouvernance électorale. La démocratie en Afrique n’est pas encore arrivée à juguler les velléités ethnorégionalistes et à intégrer toutes les minorités. Si le Bénin est cité en modèle démocratique en Afrique, il n’est reste pas moins que des efforts importants sont encore à enregistrer notamment en ce qui concerne les processus électoraux inclusifs. Dans ce domaine, l’opinion des enquêtés oscillent considérablement. En effet, si 20,8% des répondants estiment que les processus électoraux ne sont pas du tout inclusifs et 21% plutôt non inclusifs, ils sont 23,9% à soutenir une opinion inverse en considérant que ceux-ci sont plutôt inclusifs et 11,2% sont d’avis qu’ils sont tout à fait inclusifs.

En sus de l’inclusivité électorale, la tenue d’élections libres, sincères et transparentes se pose avec acuité presque à chaque compétition, qu’elle soit locale, législative ou présidentielle. Le Bénin ne fait pas exception à ce tableau général peu reluisant. Dans ce pays, ils sont 25% des répondants à estimer que les processus électoraux ne sont pas du tout libres et transparents et 18,7% à considérer justement qu’ils sont plutôt non libres et transparents. En revanche, ils sont 19,5% à soutenir que les processus électoraux sont plutôt libres et transparents tandis que 14,5% considèrent qu’ils le sont tout à fait.

Seul véritable enjeu des élections législatives d’avril 2019 qualifiées d’ « exclusives » par l’opposition, le taux de participation (27 %, selon la Cour constitutionnelle) est le plus faible depuis 1990. Elles ont été entachées de violences, de pertes de vie humaine (des manifestants), des coupures d’internet, etc.). Cette remise en cause des acquis, démocratiques écorne l’image de la démocratie béninoise citée comme modèle africain et entache la crédibilité de l’Assemblée Nationale.

Un système partisan très contraignant

Les règles de création et les conditions de fonctionnement d’un parti politique obéissent à un régime juridique précis, général et impersonnel. Cependant, la réalité des systèmes politiques africains révèle que ces règles et conditions sont souvent instrumentalisées afin qu’elles débouchent sur un jeu politique favorable des dépositaires du pouvoir politique. Ainsi l’on assiste en Afrique soit à une libéralisation des règles débouchant sur un foisonnement de partis politiques sans véritable place et impact dans le jeu politique et la consolidation de la démocratie, soit à une restriction des règles afin de freiner de potentielles et crédibles oppositions. Dans le premier cas, certains Etats réfléchissent à la rationalisation des partis politiques et, dans le second cas, parle-t-on de manque d’ouverture démocratique. Le système partisan béninois présente quelques particularités intéressantes. En effet, c’est l’un des rares pays où aucun des leaders de partis politiques candidats aux six scrutins présidentiels organisés depuis 1991 n’a jamais remporté l’élection. En sus, aucun homme issu des partis politiques n’a jamais été appelé à former le gouvernement. Les citoyens ont toujours validé des dynamiques apolitiques portées par des individus et cela est symptomatique de quelque chose. C’est d’ailleurs cette déshérence et cet isolement des partis politiques, livrés à une vie informelle et à un financement sauvage qui ont été évoquées pour justifier la révision constitutionnelle débouchant sur le renforcement du statut de l’opposition et la rationalisation du système partisan.

L’alternance politique au Bénin ne signifie pas, comme attendu, l’avènement de nouveaux leaders, encore moins d’une nouvelle classe politique. En réalité, « les partis politiques s’inter-changent dans un jeu, de chaise musicale. Ainsi, les élections sont organisées mais on retrouve toujours les mêmes acteurs dans des rôles différents. »5  « des alternances sont donc intervenues au sommet de l’Etat mais on constate que ce sont les mêmes hommes qui animent la vie politique.»6 L’une des raisons fondamentales, c’est qu’ « il n’y a pas de ligne de démarcation ferme entre la mouvance et l’opposition ; ce malgré l’adoption d’une loi sur le statut de l’opposition.»7 L’heureuse formule de Jean Rivero prend ici tout son sens. Selon l’auteur, les institutions, « à la différence des satellites, demeurent rarement sur l’orbite où leur créateur avait entendu les placer ». Le système partisan béninois se serait cartellisé8. Les partis politiques, les principaux acteurs dudit système, s’entendent entre eux à travers une « collusion interpartisanne », en dépit de quelques voix discordantes. Globalement, ils se transforment en des agences intégrées à l’Etat. Ainsi, leurs rapports sont donc moins compétitifs. L’affairisme au sommet de l’Etat contribue à développer une « cordialité partisane » à l’intérieur d’une structure qui les protège. La victoire ou la défaite d’un parti importe alors moins que son maintien dans le périmètre du pouvoir. On comprend mieux alors le désengagement citoyen et la distanciation des militants des structures partisanes

L’opinion générale qui se dégage de l’enquête de perception est ainsi établie. Si 22,5% des enquêtés pensent que les procédures de création d’un parti politique au Bénin sont libres et équitables, ils sont 14,6% à estimer qu’elles ne le sont jamais. Cette position est cependant contrebalancée par l’opinion contraire qui est d’avis que lesdites procédures sont assez souvent (19,5%) ou très souvent (15,9%) libres et équitables. Cette oscillation des opinions est nuancée par la voix de ceux qui estiment que les procédures ne sont qu’occasionnellement libres et équitables.

Par ailleurs, le Parlement est le principal théâtre des rapports de force institués entre l’opposition politique et le pouvoir en place. Il s’y joue les fonctions de représentation du peuple souverain, de contrôle de l’exécutif et de production de textes législatifs. Son rôle est donc primordial et crucial dans une démocratie. Le 28 avril 2019, le Bénin a élu une nouvelle Assemblée nationale au détour d’élections législatives jugées « exclusives » par l’opposition politique qui les a boycottées, d’où le taux de participation de 27%. En effet, entre autres des raisons, il faut dire quelle pouvoir en place a opportunément procédé à un changement des règles du jeu « à la dernière minute » de sorte que seuls les partis loyalistes ont pu présenter des candidats. La crise est attribuable, en partie, à l’arrêt de la Cour constitutionnelle qui oblige les partis politiques à obtenir un « certificat de conformité », une disposition qui n’existe pas dans le droit béninois. Cet obstacle de nature suspicieuse, en plus de droits d’inscription exorbitants (427 000 $), a eu pour effet que la Commission électorale nationale n’a approuvé que deux partis politiques, tous deux alignés sur le président Talon. Ce qui laisse s’interroger sur la légitimité et crédibilité de ce parlement. D’autre part, même si le paysage politique du Bénin se caractérise depuis longtemps par des centaines de partis politiques à faible envergure nationale, la supposition la plus répandue est que toutes ces manoeuvres ont pour objectif d’assurer l’autorité du Président, qui prévoit de briguer un nouveau mandat en 2021. Or, dans ses débuts, il avait fait le choix du mandat unique, l’avait d’ailleurs inscrit dans son programme sur lequel il a été élu et s’en était fait le chantre.

Au Bénin, l’enquête révèle globalement une présence molle de l’opposition au sein de l’hémicycle, s’agissant des dernières législatures (exception faite à la présente où l’opposition est absente). En effet, ils sont 58,8% à juger mauvais la présence de l’opposition au Parlement, tandis que 17,2% la considèrent passable et 5,2% comment étant moyen. Ils ne sont que 8,7% à la trouver bon et 5,6% excellent. En réalité, les Béninois tiennent les partis politiques responsables, des « affaires » qui spolient l’Etat. Les hommes politiques sont aussi tenus responsables de l’affairisme d’Etat dénoncé par la société civile, dans une posture de justicier. La prédation des ressources publiques, la corruption et l’enrichissement illicite des hommes politiques sont autant de faits qui écornent l’image des décideurs politiques. Bref, « la politique du ventre », selon Jean-François Bayart. L’immoralité du personnel politique fait également partie des manifestations du dysfonctionnement du système partisan béninois. La transhumance des cadres, responsables et autres animateurs des partis, n’a pas non plus facilité la conciliation de l’opinion publique avec la classe politique. La mise à l’écart des partis dans la gestion de l’essentiel du pouvoir d’Etat reste une des caractéristiques majeures du système politique béninois. Elle est doublée de la clanisation et de l’ethnicisation des partis et mouvements politiques. Tous ces éléments ont considérablement brouillé l’image des acteurs politiques et dénaturé leur vocation. Ils ont contribué à creuser davantage le fossé entre le citoyen et l’acteur politique sans forcément attirer l’attention du législateur sur la situation de déshérence et l’absence de statut, institutionnel des formations politiques au Bénin. Un autre des traits caractéristiques du parti politique béninois est son isolement et «l’informalisation» de son existence, de son fonctionnement. Pour mieux traduire la réalité des partis politiques sur ce plan, il est préférable de parler de «ghettoïsation» des partis politiques béninois : Gestion financière opaque, budget inexistant, bilan de fin d’exercice inexistant, défaut de contrôle des dépenses de campagne, financement incontrôlable et incontrôlé. Ce sont quelques-uns des maux qui minent l’existence des formations politiques et qui handicapent leur bon fonctionnement et surtout l’accomplissement de leur vocation. Outre la «ghettoïsation» qui n’est que la conséquence de la « privatisation ».

des partis, livrés à eux-mêmes, sinon aux plus offrants, un autre facteur clé de blocage consiste en la personnalisation et la personnification des partis9. Plus d’une décennie après, le constat reste quasiment le même.

Un Parlement vassalisé par l’exécutif

L’une des fonctions du Parlement est de contrôler l’action de l’exécutif. Cependant, la subordination du législatif à l’exécutif lié au phénomène majoritaire fait que l’Assemblée nationale se transforme souvent en chambre d’enregistrement des projets et programmes gouvernementaux. Dans ce cas de figure le contrôle du Parlement sur l’exécutif ne peut être effectif et efficace. S’y ajoute la collusion interpartisane déjà décrite. L’absence d’une vraie opposition au sein de l’hémicycle entraîne, ipso facto, l’absence de contradiction et de force de propositions alternatives parlementaires. L’Assemblée devient de plus en plus une chambre d’enregistrement des initiatives du gouvernement. Ce qui ne milite pas en faveur de la démocratie, des

principes et valeurs de la bonne gouvernance dans la gestion et la conduite des affaires publiques. La performance des politiques publiques est aussi entamée. Celles-ci ont un très faible impact dans le changement des conditions de vie des citoyens. Les résultats de l’enquête de perceptions citoyennes sont ainsi déclinés. Au Bénin, 33,2% des sondés estiment que le contrôle du Parlement n’est pas du tout effectif et efficace et 21,7% pensent qu’il est plutôt non effectif et non efficace. Cette opinion est seulement contrebalancée par 12,2% des enquêtés qui pensent, au contraire, que le contrôle est plutôt effectif et efficace et 8,2% qui le considèrent comme tout à fait effectif et efficace.

L’exercice d’un contrôle effectif et efficace est tributaire du respect rigoureux du principe de la séparation des pouvoir. Or toujours au Bénin, l’opinion des enquêtés est tranchée. En effet, 30,3% des enquêtés soutiennent que le Parlement n’est pas indépendant vis-à-vis de l’exécutif. En revanche, 14,9% des enquêtés sont d’avis que le Parlement est, au contraire, plutôt indépendant de l’exécutif et seulement 12,9% estiment qu’il est tout à fait indépendant. Cette vassalisation du parlement dévoie, dans la pratique, la nature du régime politique consacrée.

Source: « Enquête sur le sentiment des citoyens sur la gouvernance au Bénin », Gorée Institute 2020