COVID-19 : une menace à la paix et à la sécurité internationales ?

S’il y a aujourd’hui un phénomène qui menace la stabilité mondiale, c’est certainement le COVID-19. La portée de ce virus et les conséquences entre autres sécuritaires, économiques, sociales et ses effets sur l’ordre mondial en font le défi du moment qui explique « la mise sur agenda » de la question et la variété des stratégies d’endiguement.

Cependant, dans un tel contexte, le silence du Conseil de sécurité et la non qualification de la pandémie comme une menace à la paix et à la sécurité internationales suscitent des interrogations.

Ce n’est pas comme si un précédent n’existait pas. En effet, pour la première fois en 2014, suite à la réapparition de la maladie à virus Ebola, le Conseil de sécurité avait qualifié l’épidémie d’urgence sanitaire et de menace à la paix et à la sécurité internationales[1]. Se posent ainsi deux principales questions : Pourquoi ce revirement dans le cadre du système de sécurité collective qui visait traditionnellement « à préserver les générations futures du fléau de la guerre ? »[2] ? Quelles implications d’une telle qualification pour l’actuel défi sanitaire, la pandémie du COVID-19 ?

Cette réflexion est une tentative de réponse à ces questions et globalement à celle de savoir si le COVID-19 peut être constitutif d’une menace à la paix et à la sécurité internationales. Pour ce faire, nous aborderons dans une première partie la question du lien entre urgence sanitaire, sécurité collective et menace à la paix et à la sécurité internationales avant de réfléchir au COVID-19 comme menace à la paix et à la sécurité internationales et enfin aux possibles implications d’une telle qualification.

URGENCE SANITAIRE, SECURITÉ COLLECTIVE ET MENACE A LA PAIX ET A LA SECURITE INTERNATIONALES

L’urgence sanitaire ou plutôt uneurgence de santé publique de portée internationale (USPPI) est définie par l’OMS comme  « un événement extraordinaire dont il est déterminé qu’il constitue un risque pour la santé publique dans d’autres États en raison du risque de propagation internationale de maladies et qu’il peut requérir une action internationale coordonnée »[3]. C’est cette dernière qui, à travers son Directeur général, a la responsabilité de prononcer USPPI.

Les Nations Unies jouent ainsi un rôle dans la gestion des urgences sanitaires à travers l’OMS et d’autres entités du système des Nations Unies, mais aussi par le biais de l’Assemblée générale et du Conseil économique sociale. S’agissant du Conseil de Sécurité, responsable principal du maintien de la paix et de la sécurité internationale[4] , jusqu’ici, ne s’est prononcé qu’à trois reprises sur des questions de santé publique. En 2000, avec une résolution qualifiant la pandémie du Sida de « facteur de risque considérable » pour la sécurité et la stabilité de nombreux pays[5], une autre en 2011 qui reconnaissait les effets dévastateurs de l’épidémie du Sida en termes de personnes infectés et de morts, notamment dans des situations de conflits et de post-conflits[6] et enfin en 2014 lorsque le Conseil qualifiait Ebola d’une urgence sanitaire de « menace pour la paix et la sécurité »[7].

La rareté du traitement de telle question s’explique du fait que l’ONU, née des cendres de la guerre, avait notamment comme principale résolution de « préserver les générations futures du fléau de la guerre », comme nous l’avons vu.

Ainsi, le Conseil de sécurité dans sa mission visant à maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales[8] et dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire de qualifier des situations relatives à l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression, faisait, pendant longtemps, référence à des situations de conflits armés internationaux, voire nationaux. Cependant, le concept de menace à la paix a été élargi au fur et à mesure à des phénomènes qui ne se fondent pas directement sur l’existence d’un conflit armé, mais qu’il estime toutefois mettre en péril les vies humaines tel que le terrorisme et notamment EBOLA, une urgence sanitaire.

Une première dans l’histoire des Nations unies. Toutefois, comme le disait Wolfgang WEIB, le libellé et les objectifs des pouvoirs du Conseil de sécurité interdisent de s’abstenir d’exiger un lien entre une menace à la paix et un danger d’hostilités armées[9].

Une vision élargie de la sécurité qui tend vers la sécurité humaine expliquerait peut-être cette ouverture à d’autres types de menaces. Quoi qu’il en soit, parce qu’une urgence sanitaire Ébola a été qualifiée de menace à la paix et à la sécurité, il est légitime de se poser la question de savoir si le COVID-19, qualifié par l’OMS de pandémie en raison des niveaux alarmants de propagation et de sévérité de la maladie, pourrait bénéficier d’une telle qualification et quelles possibles implications celle-ci aura dans la prise en charge globale de ce phénomène[10].

Le COVID-19 COMME MENACE A LA PAIX ET A LA SECURITÉ INTERNATIONALES 

Un article récent de Radio France Internationale (RFI) sur « Coronavirus: le Conseil de sécurité de l’ONU reste muet sur la pandémie » pose également le débat sur le pourquoi de ce silence. Une opposition entre la Chine et les États-Unis, d’ailleurs membres permanents du Conseil, y est fait référence comme le blocage à l’adoption d’une résolution sur la pandémie[11].

Cependant, une analyse des critères retenus par le Conseil de sécurité dans le cadre de la qualification d’Ebola comme menace à la paix et à la sécurité en comparaison avec celles relatives au COVID-19 pour identifier les points de convergences et de divergences qui expliquerait ou questionnerait le silence du Conseil de sécurité nous parait pertinente. Tout en tenant en compte par ailleurs du blocage souvent lié à des oppositions entre membres permanents du Conseil.

Le Conseil de sécurité avait jugé que « l’ampleur extraordinaire de l’épidémie d’Ebola en Afrique constitue une menace pour la paix et la sécurité́ internationales ». Plusieurs points ont motivé ce jugement, notamment sa préoccupation par rapport à l’impact de l’épidémie en Afrique de l’Ouest et en considérant également que les acquis obtenus par les pays les plus touchés en matière de consolidation de la paix et de développement risquaient d’être réduits à néant, mais aussi en tenant compte des effets négatifs sur leur stabilité́ et la possibilité, si elle n’est pas jugulée, de provoquer de nouveaux épisodes de troubles civils et de tensions sociales, ainsi qu’une détérioration du climat politique et une aggravation de l’insécurité́.[12]

 

Au regard de ces motivations, le questionnement n’en devient que plus pertinent. En termes d’ampleur, la pandémie du COVID-19 n’a-t-elle pas été considéré par le PNUD comme la crise sanitaire mondiale de notre époque et le plus grand défi auquel nous ayons été confrontés depuis la seconde guerre mondiale[13]? En termes de vies humaines et de pays impactés, elle va au-delà d’Ebola avec à ce jour 210 pays et territoires touchés[14], 2 356 414 de cas confirmés et 160 120 morts[15] en quelque mois, sans citer les conséquences économiques et sociales liées aux mesures de distanciation sociale telles que le confinement, les fermetures d’écoles, l’interdiction de circulation, etc. Toujours en termes d’ampleur contrairement à l’épidémie d’Ebola, le Covid 19 est qualifié par l’OMS de pandémie en raison notamment de sa portée mondiale.

Au-delà de la question de l’ampleur du phénomène, un autre parmi les critères ayant motivé le Conseil de sécurité dans sa qualification, est lié à la préoccupation de l’impact de l’épidémie d’Ebola sur la stabilité́ des pays les plus touchés, dont la plupart était en processus de consolidation de la paix. Une motivation que certains analystes considèrent comme étant la plus déterminante dans sa qualification et allant, d’ailleurs, jusqu’à se poser la question de la possibilité ou non pour le Conseil de sécurité de se considérer comme compétent pour intervenir à l’égard d’une crise sanitaire similaire, mais sévissant en dehors de tout contexte conflictuel[16].

Dans ce cadre, pouvons-nous considérer le COVID-19 comme une crise sanitaire similaire à Ebola mais sévissant en dehors de tout contexte conflictuel ? Certainement oui, le contexte conflictuel n’étant pas l’un des critères phares. En effet, bien qu’ayant touché des pays en conflits ou en crise et pouvant avoir des incidences sécuritaires, ce qui expliquerait l’appel au cessez le feu du Secrétaire Général des Nations Unies[17], ce sont pour la plupart des pays dits « stables » qui sont les plus touchés à l’exemple de la Chine, des États Unies, de l’Italie, de l’Espagne, de la France, dont la plupart sont considérés par ailleurs comme les grandes puissances mondiales.

Cependant, l’analyse selon laquelle la non adoption d’une résolution faisant du COVID-19 une menace à la paix et à la sécurité internationales est relative au fait que les pays les plus touchés jusqu’ici ne sont pas considérés comme fragiles et engagés dans des processus de consolidation de la paix semble moins logique qu’une divergence entre puissances mondiales comme facteur bloquant. Ceci d’autant plus que la qualification pour Ébola s’est faite sur un large consensus[18].

Par ailleurs, dans les zones où sévissent des conflits armés comme au Sahel, en Libye, en Syrie, au Yémen ou en Afghanistan, l’épidémie ne pourrait-elle pas avoir des impacts sur l’aggravation de l’insécurité[19], sur les processus de résolution, de maintien, de consolidation de la paix ou être source de déstabilisation majeure ? Assurément ! Et le risque est grand, d’où notamment l’appel au Cessez le feu du Secrétaire Général des Nations Unies[20] dont nous parlions plus tôt.

« L’ONU du Conseil, … celui des grandes puissances, …Est-elle autre chose que la coalition aléatoire et précaire de quelques grands États, dont chacun n’agit qu’en fonction de ses conceptions et intérêts propres, sans guère se soucier de la Charte et de la tâche qui lui est assignée…? »[21], s’interrogeait Serge Sur. La non qualification semble ainsi plus résulter d’un manque de consensus que d’une question de fonction pour le conseil.

LES IMPLICATIONS DE LA QUALIFICATION DANS LA GESTION DU COVID 19

Au regard de la portée mondiale du phénomène , une qualification du phénomène de menace à la paix et à la sécurité pourrait avoir plusieurs implications positives et ceci à deux niveaux entre autres.

L’implication du Conseil de Sécurité et le consensus trouvé autour d’une résolution pourraient favoriser la coordination des actions, la coopération et la solidarité. Un manque de solidarité internationale est constaté dans la réponse à la pandémie ou du moins au tout début de la crise. Plusieurs dirigeants ont fustigé le peu de réaction d’institutions à l’image de l’Union européenne, voire de pays voisins. Une fermeture des frontières est nécessaire pour endiguer la propagation du virus, mais sous l’iceberg un manque de solidarité et de réponses coordonnées à l’échelle internationale et régionale. La préoccupation et les énergies étant plus concentrées et orientées au niveau interne qu’externe, alors que la solution sur le long terme ne peut être qu’internationale et solidaire pour éviter de nouvelles vagues de propagation. L’approche visant à travailler sur les deux angles national et international semble être ainsi la plus appropriée dans ce contexte de mondialisation.

L’expérience d’EBOLA montre par ailleurs qu’à la suite de la qualification par le Conseil qui avait fait suite à une demande des pays touchés[22] pour une réponse internationale coordonnée, une forte mobilisation s’est faite autour de la question.

La Mission des Nations Unies pour l’action d’urgence contre l’Ebola (MINUAUCE[23]) mise en place dans ce cadre, non par le Conseil mais plutôt le Secrétaire Général, a été un outil de centralisation des actions dans lequel l’on pouvait compter l’ensemble du système des Nations Unies, des experts, des chercheurs, mais aussi la coopération internationale avec l’envoi de médecins, de cliniques mobiles de fonds par des pays tiers et autres institutions. Certaines ONG internationales et la société civile ont également été impliquées dans la mission de même qu’une interaction avec les accords et organismes régionaux tels que l’Union Africaine[24], l’Union du Fleuve Mano, la CEDEAO, l’Union Européenne etc.

Même si la création de la MINUAUCE ne vient pas directement du Conseil de sécurité et que le groupe d’expert mis en place par la suite pour l’évaluation de la riposte à Ébola a estimé qu’elle n’est pas un modèle adapté pour gérer les futures urgences sanitaires de grande envergure[25], l’architecture qui en a résulté pourrait servir dans la gestion du COVID 19. En effet, les mesures prises au sein des Nations Unies pour Ébola, que ce soit, entre autres, la qualification de menace à la paix ou la création de cette mission spécifique ou encore la mobilisation de certaines missions de maintien de la paix, pourraient servir de modèle à adapter et à améliorer .

Le Conseil en raison notamment de ses membres et prérogatives pourrait appuyer les actions de l’OMS et favoriser ainsi ou garantir l’accès aux produits de diagnostic, aux vaccins potentiels et aux produits thérapeutiques. Il peut aussi contribuer à travers notamment ses recommandations à l’appui aux pays les plus vulnérables pour faire face aux défis économiques et sociaux liés au COVID 19 et prévenir ainsi tous conflits ou crises.

L’autre plus-value du Conseil de sécurité, dans l’hypothèse d’une augmentation des troubles sociaux et de la violence, pourrait également être une participation à la régulation de la scène internationale. La politisation de la pandémie, le réveil du nationalisme, la xénophobie, l’instrumentalisation à des fins politiques et les possibles restrictions exagérées et injustifiées de droits individuels ou une mauvaise gestion de la pandémie au niveau interne avec les risques économiques qui y sont liés sont autant de risques susceptibles d’être à l’origine de tensions et de crises aux niveaux national et international. Par ailleurs, la quête des ressources pour pallier au COVID-19 et sa gestion pourraient également être source de dérives. Le repli sur soi, le manque de solidarité et la mise en avant de l’intérêt national sont susceptibles de générer des tensions et conflits. Pour les pays en conflits, plusieurs défis devront être relevés dans ce contexte. Il s’agit du respect du droit international humanitaire, de la conciliation de l’urgence sanitaire et de la gestion des conflits ou crises, etc. L’implication du Conseil dans ce cadre également est importante. En effet, le Conseil en tant que garant de la paix et de la sécurité internationale est le seul organe, en vertu des prérogatives que lui confère le chapitre VII de la charte, habilité à imposer des mesures [26]aux États afin de maintenir ou rétablir la paix et la sécurité́ internationales.

En somme, au-delà de la qualification du Conseil, une plus grande implication de celui-ci ne pourrait qu’être bénéfique dans la lutte contre la pandémie du COVID-19. Au niveau international, il est le seul organe habilité à maintenir la paix et la sécurité mondiale. Une responsabilité qui lui donne la légitimité politique et juridique lui permettant de pouvoir jouer un rôle majeur contre toute menace susceptible de compromettre la paix et la sécurité, une plus-value certaine même lorsqu’il s’agit d’une pandémie.

CONCLUSION

Bien que le Conseil n’ait pas jusqu’ici qualifié le COVID-19 de menace à la paix et la sécurité internationale, l’ampleur de ce phénomène en termes de perte en vies humaines, d’impacts socio-économiques ainsi que les risques de survenance ou d’exacerbation de conflits et crises en font une source de déstabilisation. Au-delà du Conseil de sécurité représentant de la sécurité collective, l’objectif de cette réflexion était de mettre l’accent sur l’enjeu d’une réponse collective à cette crise planétaire liée au COVID-19. Celle-ci sera peut-être ponctuelle, mais quoi qu’il en soit, le monde est en quête de solution pour endiguer le virus et ses conséquences, car il pourrait s’agir, à travers le Conseil, d’appuyer et de garantir une action qui tiendrait d’une sécurité collective à une gouvernance globale. Le tout dans l’optique de prévenir toutes menaces à la paix et à la sécurité. Par ailleurs, à défaut d’une réponse globale au niveau mondial, une riposte continentale sous l’égide de l’Union Africaine serait peut-être l’alternatif le plus judicieux pour le continent. La question dans ce cadre serait quel rôle et quelles stratégies pour cette dernière et les comités économiques régionales ?

Notes de références

[1] S/RES/2177 (2014)

[2] Préambule de la Charte des Nations Unies.

[3] Questions fréquemment posées au sujet du Comité d’urgence du RSI

https://www.who.int/ihr/procedures/fr_ihr_ec_faq.pdf)

[4] Article 24 de la Charte des Nations Unies

[5] Nations Unies S/RES/1308 (2000)

[6] Nations Unies S/RES/1983 (2011)

[7] Nations Unies S/RES/2177 (2014)

[8] Article 39 Charte des Nation Unies

[9] Wolfgang WEIB, « Security Council Powers and the Exigencies of Justice after War », (2008) 12 Max Planck Yearbook of United Nations Law P.59.

[10] Qualification faite par l’OMS, le 11 mars 2020

[11] http://www.rfi.fr/fr/science/20200331-coronavirus-conseil-sécurité-onu-reste-muet-pandémie

[12] S/RES/2177 (2014) P.1 .

[13] PNUD : COVID-19 : la pandémie, Leadership et solidarité sont ce dont l’humanité a besoin pour vaincre COVID. https://www.undp.org/content/undp/fr/home/coronavirus.html

[14] https://www.worldometers.info/coronavirus/

[15] https://covid19.who.int, consulté le 21 avril 2020 à 08h48mn.

[16] Vinc D. OKILA, « Conseil de Sécurité et renforcement de la lutte contre les pandémies en vertu du chapitre VII de la charte des nations unies », Revue de droit de l’Université de Sherbrooke, P. 306. ID : 10.7202/1046332ar

[17] Le Secrétaire général de l’ONU António Guterres appelle pour un cessez-le-feu mondial

http://www.onusenegal.org/Appel-pour-une-cessez-le-feu-Mondial.html

[18] Une résolution coparrainée par 134 États et adoptée à l’unanimité́,

[19] Voir Covid-19 et conflits : sept tendances à surveiller, Briefing Spécial de Crisis Group N°4

New York/Bruxelles, 24 mars 2020. Traduit de l’anglais.

[20] Le Secrétaire général de l’ONU António Guterres appelle pour un cessez-le-feu mondial

http://www.onusenegal.org/Appel-pour-une-cessez-le-feu-Mondial.html

[21] Serge Sur « Le conseil de sécurité : blocage, renouveau et avenir » Dans Pouvoirs2004/2 (n° 109), P. 61-62.

[22] Un appel conjoint, lancé le 29 août 2014 à l’ONU par les Présidents de la Guinée, du Libéria et de la Sierra Leone.

[23] Première mission d’urgence de santé de l’ONU, elle est mise en place le 19 septembre 2014 après l’adoption à l’unanimité de la résolution 69/1 de l’Assemblée générale et l’adoption de la résolution 2177 du Conseil de sécurité. Elle avait été créée pour accélérer le soutien aux pays et aux populations les plus touchées par la crise Ebola.

[24]  Le Conseil de paix et de sécurité de l’UA avait d’ailleurs mis en place dès le 19 août 2014 une mission médicale mixte civile et militaire humanitaire dans le cadre de la lutte contre EBOLA. La mission de l’ONU avait pris en compte les opérations existantes.

[25] Rapport du groupe d’experts chargé de l’évaluation intérimaire de la riposte à Ébola https://www.who.int/csr/resources/publications/ebola/ebola-panel-report-fr.pdf?ua=1

[26] Article 41 et 42 de la Charte des Nations Unies.

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